Audition de l’Unaf sur la proposition de loi tendant à redonner un caractère universel aux allocations familiales

Compte-rendu de l’audition de l’Unaf le mercredi 12 janvier 2022 par le sénateur Olivier Henno auteur de la proposition de loi tendant à redonner un caractère universel aux allocations familiales

Mercredi 12 janvier 2022, Marie-Andrée Blanc, Présidente de l’Unaf, a été auditionnée par le sénateur du Nord, Olivier Henno sur sa proposition de loi tendant à redonner un caractère universel aux allocations familiales.
Étaient également présentes à cette audition, les sénatrices Michelle Meunier (Loire-Atlantique) et Raymonde Poncet-Monge (Rhône). Claire Ménard, Chargée des relations parlementaires accompagnait la Présidente de l’Unaf.

Marie-Andrée Blanc a rappelé en introduction que l’Unaf, lors de l’examen du PLFSS pour 2015 à l’automne 2014, s’était fortement mobilisée pour alerter sur les conséquences, pour les familles, de la suppression de l’universalité des allocations familiales qui faisait suite à des baisses du plafond du quotient familial.

A l’entrée en vigueur de la mesure au 1^er juillet 2015, il avait été précisé que la modulation ne concernait au final qu’un petit nombre d’allocataires limité à 12 %. Qu’en est-il aujourd’hui ? Les plafonds étant indexés sur l’inflation, ils augmentent moins vite que les salaires et mécaniquement augmentent le nombre d’allocataires voyant leurs allocations familiales réduites de moitié ou diminuées des 3/4.

De façon elliptique, les derniers rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale mentionnent sur ce point : « A noter que les allocations familiales, qui demeurent toutefois des prestations universelles en ce qu’elles bénéficient à tout ménage ayant au moins deux enfants indépendamment de leur revenu, sont dorénavant modulées en fonction des ressources et sont donc sensibles à un « effet plafond ». Toutefois s’agissant de ces prestations, les bénéficiaires n’en sont pas exclus, ils voient le cas échéant leur allocation diminuer. ». Il serait intéressant de mesurer précisément cette sensibilité à l’effet plafond.

 A la première question « Quels sont selon vous les objectifs pouvant être assignés aux allocations familiales ? », il a été précisé :

Les allocations familiales ont pour objectif de contribuer à la compensation financière des charges de familles (limiter le décrochage des niveaux de vie par rapport aux ménages sans enfant) mais pas seulement.

L’Unaf considère que les trois objectifs assignés à la politique familiale (compensation de charges, aide aux familles vulnérables et conciliation vie familiale-vie professionnelle), sont largement interdépendants et complémentaires. Il est important de ne pas opposer ces objectifs entre eux ou de mettre en place des arbitrages conduisant à cette opposition. Un même dispositif, comme, par exemple, celui des allocations familiales, vise à satisfaire l’objectif de compensation de charges mais du fait de la faiblesse de la PAJE, il permet également de solvabiliser le recours à une assistante maternelle ou une garde à domicile en lien direct donc avec l’objectif de conciliation vie familiale-vie professionnelle.

 A la seconde question « Quelle appréciation faites-vous de l’introduction à partir de 2015 d’une modulation des allocations familiales selon le revenu du foyer ? », Marie-Andrée Blanc a rappelé les termes de la réaction de l’Unaf lorsque la modulation des allocations familiales avait été introduite par voie d’amendement lors du débat sur le PLFSS pour 2015 : « Il y a un an (c’était en 2014), un plan sévère d’économies a déjà été mis en œuvre en matière de politique familiale. Le Président de la République avait alors arbitré entre deux possibilités : soit une réduction du plafond du quotient familial, soit l’atteinte au principe de l’universalité par la modulation du montant des allocations familiales selon les ressources des familles.
La décision du Président de la République avait été en faveur d’une réduction importante du plafond du quotient familial devant rapporter plus d’un milliard d’euros. En faisant ce choix, un message clair était adressé aux familles : le refus d’introduire un seuil de ressources dans le dispositif des allocations familiales jugé contraire au principe d’universalité. C’est donc avec consternation que nous voyons ressurgir, seulement un an après, l’idée d’introduire un critère de ressources dans le dispositif des allocations familiales".

La présidente de l’Unaf a aussi indiqué que le candidat à la présidentielle de 2017, Emmanuel Macron, avait d’ailleurs souligné à la presse pendant la campagne que « raboter les allocations familiales et le quotient a été un problème » pour les familles concernées.

Conditionner le montant des allocations aux ressources ouvrira une brèche et constituera une grave rupture historique dans les principes de solidarité qui fondent l’assurance sociale et notre Pacte républicain. Après les allocations familiales, c’est l’universalité de notre système d’assurance maladie qui sera interrogé. Avec les mêmes arguments que ceux avancés aujourd’hui, il pourra être jugé normal que chaque assuré social bénéficie d’un remboursement de ses frais de santé à proportion de ses revenus.

La redistribution doit se faire par la voie de l’impôt et des cotisations et ne peut se faire par la voie de la mise sous conditions de ressources des allocations familiales.
A ce titre, les classes aisées et moyennes ont été plusieurs fois mises à contribution.
Elles supportent de moins en moins de l’être, surtout si le bénéfice des prestations leur est confisqué. Progressivement la légitimité des politiques s’en trouve évidemment affaiblie. Classer les familles entre elles, c’est prendre de grands risques dans une société qui est de plus en plus segmentée. C’est aussi ouvrir la boîte de Pandore de tous les présupposés sur le coût de l’assistance et sur les « profiteurs » du système.

Au-delà de ces premiers arguments, qui démontrent la menace qui sera portée à la cohésion sociale, les mesures frappant les bénéficiaires des allocations familiales sont véritablement injustes :

• L’effort sera concentré sur les familles de 2 enfants et plus. Ce sont les familles nombreuses, qui vont le plus en souffrir.
• Les familles subiront à nouveau de lourdes pertes de pouvoir d’achat, déjà diminué du fait de la charge d’enfants. Une famille de 2 enfants perdra 1 000 € par an et une famille de 4 enfants en perdra 4 000. Plus elles ont d’enfants, plus elles sont sanctionnées.
• L’introduction de critères de ressources signera la fin des allocations familiales. D’un plafond de ressources qui exclura les familles les plus aisés, pour réaliser des économies, il suffira ensuite de baisser ce plafond, ce qui évincera encore plus de familles.
• L’introduction de plafonds de ressources emportera des effets de seuil dissuasifs à l’égard du travail, notamment pour les femmes. Pourquoi travailler plus, et augmenter les ressources du ménage, pour voir baisser dans le même temps ses allocations familiales ?
• Cette mesure n’apporte aucun bénéfice supplémentaire pour les familles plus modestes. Au contraire, ces mêmes familles subiront une perte d’indemnisation due à l’obligation de partage de 12 mois du congé parental. »

 A la troisième question « L’assignation d’une logique de redistribution verticale aux allocations familiales vous semble-t-elle justifiée ? Un tel objectif de réduction des inégalités de revenus a t-il été rempli ? », la Présidente de l’Unaf a indiqué que la mise sous conditions de ressources des allocations familiales a souvent été présentée comme une mesure de réduction des inégalités laissant entendre que les économies faites sur les familles les plus aisées seraient redistribuées aux familles les plus modestes. Cela n’a pas été le cas.

Autre point, il était dit qu’on toucherait aux 12 % les plus aisés. En réalité, il s’est agi d’au moins 12% des « allocataires » c’est-à-dire des familles avec 2 enfants et plus. On a exclu de cet effort de solidarité les personnes ou familles à hauts revenus, mais sans charge d’enfant ou avec 1 seul enfant alors qu’elles ont un niveau de vie plus important que les familles ayant au moins deux enfants. Ce sont les familles nombreuses qui ont subi les pertes les plus lourdes.

Enfin la modulation n’a pas réduit les inégalités, ou de manière infime : le rapport des revenus des 20% des plus aisés sur celui des 20% des plus pauvres est passé de 4,16 à 4,12 entre 2014 et 2015, la modulation représentant 30% de cette baisse soit à peine l’ordre d’un centième de ce rapport.

 La quatrième question portait sur le mécanisme de lissage par complément dégressif des plafonds de ressources.

En réponse, l’Unaf a précisé deux points :

• Malgré un dispositif de lissage (très limité), les effets de seuil de la modulation sont considérables : un faible supplément de ressources conduit une famille à une forte diminution de ses allocations familiales. C’est particulièrement le cas pour les familles nombreuses : plus les familles ont d’enfants, plus elles sont pénalisées. L’effet de seuil (rapport entre la perte subie et le revenu) est très élevé pour les familles nombreuses : pour une division par quatre des allocations, les familles avec quatre enfants perdent 3,84 % de leurs revenus, 2,76 % pour trois enfants, 1,21 % pour deux enfants.
Ces pertes sont loin d’être négligeables. L’Unaf a chiffré les pertes pour les familles de trois enfants sur tout le cycle de versement des allocations familiales : 34 000 euros de pertes cumulées pour une modulation au premier plafond, 51 000 euros de pertes au-delà du deuxième plafond.

• Autre point à souligner sur les plafonds de ressources : la modulation a créé de la complexité dans la gestion et la lisibilité des allocations familiales.

Dans une logique caractéristique des années 1970, cette mesure est centrée sur un seul critère de ressources monétaires : elle ignore la complexité des déterminants du niveau de vie des familles d’aujourd’hui. On relèvera, par exemple, que le plafond de ressources n’est pas différencié selon que le couple est mono ou bi-actif : or, à ressources égales, le niveau de vie d’un couple bi-actif (ou d’une famille monoparentale) est généralement considéré comme inférieur à celui d’un couple mono-actif. Toutes les autres prestations familiales (sauf l’allocation de rentrée scolaire) sont d’ailleurs soumises à un double plafond afin de tenir compte de cette réalité. À rebours d’un encouragement à l’activité féminine, cette mesure défavorable aux couples biactifs risque d’inciter à des arbitrages défavorables à cette activité.

 L’Unaf a regroupé toutes les questions sur l’effet de la mesure sur la natalité.

Avant de répondre directement à cette question, l’Unaf a souhaité apporter une clarification sur cet objectif de la politique familiale de soutien à la fécondité.

Dans nos rencontres avec les pouvoirs publics, le monde de la recherche et les autres institutions, nous relevons que bien des acteurs associent la politique familiale à un objectif implicite de soutien à la fécondité. Il est en fait assez souvent explicite.
Dans son cadrage stratégique, le programme de qualité et d’efficience (PQE) « Famille » annexé au PLFSS chaque année souligne ainsi que les résultats français en termes de fécondité (la plus élevée d’Union Européenne) « témoignent d’une réussite indéniable de la politique familiale française et de l’atteinte d’un équilibre satisfaisant entre les différents objectifs poursuivis. » La fécondité est d’ailleurs une des premières données de cadrage commentées par le PQE.

C’est une préoccupation sous-jacente, qui ne relève plus du « natalisme » de l’immédiat après-guerre, mais qui est désormais abordée selon deux angles complémentaires :

• l’angle des aspirations individuelles : aider chacun à avoir le nombre d’enfants souhaités (le désir d’enfant, très constant (l’idéal personnel du nombre d’enfants par personne est de 2,39 enfants), est en effet supérieur à la fécondité (1,85 enfants par femme)) : c’est un objectif que retient l’Unaf, mais qui est périodiquement évoqué sous diverses formes dans le discours politique ou institutionnel.

• l’angle des équilibres démographiques, notamment dans l’optique de l’équilibre des comptes sociaux. Le PQE, sur l’objectif de conciliation vie familiale / vie professionnelle, souligne qu’il contribue à « une natalité et un taux d’activité élevés, qui contribuent conjointement, à long terme, au renouvellement des générations et par suite à la croissance économique, puis in fine, à l’équilibre des régimes sociaux. » Rappelons que dans les pays développés, voire les instances européennes, l’objectif démographique reste fréquemment évoqué (voire formalisé au Japon, Corée, Autriche, et très cité en Allemagne).

S’agissant des conséquences sur la fécondité, la modulation a probablement joué un rôle important par son cumul avec d’autres mesures de réduction qui se sont au surplus répétées au fil des ans (dont la réforme de la PreParE). Elle a pris la suite de deux réductions du plafond du quotient familial, et a mis fin à la certitude de les percevoir tout au long de sa vie de parents.

Désormais, aux yeux des parents actuels et à venir, la politique familiale ne garantit plus rien de fixe aux familles sur la durée d’éducation de l’enfant et la fréquence des changements majeurs apportés au système de prestations sociales et fiscales a sérieusement entamé le capital de confiance des décennies précédentes. La modulation crée des opportunités de « bricolage » des taux et des seuils. Le débat sur la suppression des allocations familiales pour les plus aisés resurgit régulièrement.

 A la question « Quels seraient selon vous les montants et les modes de calcul optimaux des allocations familiales », l’Unaf a précisé deux règles qui devraient guider la décision, les arbitrages.

La sous-indexation des allocations a accentué l’écart entre réalité des dépenses pour charges d’enfants et le pouvoir de compensation des allocations familiales. Il ne serait donc pas outrancier de revoir à la hausse les pourcentages de BMAF des allocations familiales.

Autre règle, les allocations familiales ne doivent plus être vues sous le seul angle de l’objectif de la compensation des charges d’enfants. Elles contribuent aussi à solvabiliser le recours au mode d’accueil individuel ou collectif avec directement ou indirectement en lien avec la solvabilisation d’un salaire. Une indexation des allocations familiales en lien avec l’évolution de la masse salariale donnerait du sens à ces prestations monétaires.

 L’Unaf en dernière observation a alerté sur la rédaction de l’article unique de la proposition de loi, qui conduit à supprimer le 4^e alinéa de l’article L. 521-1 du code de la sécurité sociale. Or cet alinéa est la base légale justifiant un montant d’allocations familiales supérieur au 3^e enfant et pour les suivants (41% de la BMAF au lieu de 32% pour le 2^e enfant).

La politique familiale est empreinte d’une aide aux familles nombreuses avec des mesures incitatives au 3^e enfant et aux suivants. Il s’agit d’un marqueur important de la politique familiale. Pour autant dans l’exposé des motifs de cette proposition de loi, il n’est fait aucune mention de cette suppression. Est-ce volontaire ? Le rapporteur a précisé qu’il n’y avait aucune intention de suppression sur ce point et il y sera remédié.